Droit de vote des détenus : assouplissement du contrôle européen

Le contrôle européen des restrictions au droit de vote des détenus condamnés : la Cour de Strasbourg se veut moins exigeante

Par Anne-Gaëlle Robert

Par un arrêt Scoppola contre Italie rendu le 22 mai 2012, la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme revient sur la délicate question du droit de vote des détenus. Tout en confirmant les principes énoncés en 2005 dans l’affaire Hirst contre Royaume-Uni, à savoir l’interdiction d’une déchéance automatique et généralisée du droit de vote des détenus, la Cour reconnaît néanmoins aux Etats une ample marge d’appréciation et assouplit son contrôle.

Bien que l’article 3 du Protocole n°1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne mentionne pas expressément le droit de vote, la Cour a depuis longtemps interprété cet article comme garantissant des droits subjectifs (CEDH, 2 mars 1987, Mathieu-Mohin et Clerfayt c./ Belgique, Série 1 n° 113). Plus encore, alors qu’elle a toujours reconnu aux Etats parties une large marge d’appréciation quant à l’application concrète du droit à des élections libres, elle n’en a pas moins amplifié son contrôle des restrictions à l’exercice de ce droit, notamment en ce qui concerne les limitations apportées au droit de vote. Cette évolution est particulièrement notable s’agissant du contentieux relatif au droit de vote des détenus et trouve son illustration la plus probante dans l’arrêt Hirst contre Royaume-Uni (n° 2) du 6 octobre 2005 (CEDH, gr. ch., 6 oct. 2005, Hirst c/ Royaume-Uni (n° 2), req. n° 74025/01 : AJDA 2006, 466, chron. J.-F. Flauss ; Rev. sc. crim. 2006, p. 662, chron. F. Massias). Dans cet arrêt, la Cour européenne, après avoir rappelé que voter est un droit et non un privilège, a jugé que la législation britannique privant systématiquement du droit de vote « tous les détenus condamnés purgeant leur peine […] quelle que soit la durée de leur peine et indépendamment de la nature ou de la gravité de l’infraction qu’ils ont commise et de leur situation personnelle » est contraire à la Convention. La Cour affirme ainsi très clairement qu’une « restriction générale, automatique et indifférenciée » au droit de vote des détenus « outrepasse une marge d’appréciation acceptable, aussi large soit-elle, et est incompatible avec l’article 3 du protocole n° 1 » (§. 82). Elle ne s’est depuis lors pas départie de cette position, la confirmant à l’égard d’autres Etats parties (CEDH, 8 avr. 2010, Frodl c/ Autriche, req. n° 20201/04 : AJDA 2010, 2362, chron. J.-F. Flauss) et la réitérant quelques années plus tard à l’endroit du Royaume-Uni dans l’affaire Greens et M. T. du 23 novembre 2010 (CEDH, 23 nov. 2010, req. n° 60041/08 : D. 2011, p. 193, obs. J.-F. Renucci ; Rev. sc. crim. 2011, p. 226, obs. J.-P. Marguénaud).

L’arrêt Scoppola contre Italie, rendu par la Grande Chambre le 22 mai 2012 (CEDH, gde ch., 22 mai 2012, Scoppola c/ Italie (n° 3), n° 126/05 : Dalloz actu., 15 juin 2012, obs. O. Bachelet ; N. Hervieu, « Droit de vote des détenus : la diplomatie jurisprudentielle au service d’une paix des braves sur le front européen des droits de l’homme », Lettre d’actualités Droits-Libertés du CERDOF, 23 mai 2012), semble, à première vue, s’inscrire parfaitement dans cette lignée : après avoir rappelé les principes dégagés dans l’arrêt Hirst (§. 97), la Cour les applique à l’espèce puis, après avoir estimé que la déchéance du droit de voter prévue par la législation italienne ne présentait pas les caractères de généralité, d’automaticité et d’application indifférenciée qui dans l’affaire Hirst l’avaient conduite à un constat de violation de la Convention (§. 109), conclut à la non-violation de l’article 3 du Protocole n° 1. Pourtant, une lecture plus approfondie de l’arrêt, resitué dans son contexte, laisse présager un infléchissement de la position européenne et un contrôle européen des restrictions au droit de vote moins intense qu’auparavant.

La réaffirmation des principes dégagés dans l’affaire Hirst contre Royaume-Uni (n° 2) : l’interdiction des déchéances automatiques et généralisées du droit de vote des détenus.

Dans l’arrêt Hirst contre Royaume-Uni (n° 2) du 6 octobre 2005, la Grande Chambre a pris soin de souligner la nécessité de protéger le droit de vote pour l’établissement, le bon fonctionnement et le maintien de la démocratie (§. 58). Pour autant, elle n’a jamais érigé ce droit en droit absolu et a toujours admis qu’il puisse faire l’objet de limitations « implicites ». Dans leurs ordres juridiques respectifs, les Etats contractants peuvent donc restreindre le droit de vote et, en raison de l’hétérogénéité des systèmes nationaux, ils jouissent en la matière d’une large marge d’appréciation (§. 61). Il n’en reste pas moins que cette marge d’appréciation ne saurait être illimitée. En tout état de cause, il appartient à la Cour de s’assurer que les limitations au droit de vote ne réduisent pas ce droit au point de l’atteindre dans sa substance même et de le priver de son effectivité, que ces restrictions poursuivent un but légitime et que les moyens employés ne se révèlent pas disproportionnés.

En ce qui concerne les détenus, il est de principe que ces derniers continuent de jouir de tous les droits garantis par la Convention, à l’exception du droit à la liberté lorsqu’une détention régulière entre expressément dans le champ d’application de l’article 5 de la Convention. La Cour en a ainsi logiquement déduit qu’un détenu ne saurait être déchu de son droit de vote du simple fait qu’il se trouve incarcéré à la suite d’une condamnation (§. 70).  Or, c’est précisément ce à quoi conduisait -et conduit toujours- la législation britannique contestée. L’article 3 de la loi de 1983 sur la représentation du peuple dispose en effet que « toute personne condamnée est, pendant son incarcération dans un établissement pénitentiaire en exécution de sa peine (…), légalement incapable de voter aux élections parlementaires ou locales quelles qu’elles soient ». C’est donc la détention à la suite d’une condamnation qui fonde la déchéance du droit de vote, sans qu’il ait lieu de se référer à la nature ou la gravité de l’infraction commise, à la durée de la peine privative de liberté prononcée ou encore à la personnalité du condamné. L’article 3 de la loi de 1983 apparaît alors comme « instrument sans nuances, qui dépouille du droit de vote, garanti par la Convention, un grand nombre d’individus, et ce de manière indifférenciée » (§. 82). Pour la Cour, une telle restriction générale, automatique et indifférenciée au droit de vote outrepasse la marge d’appréciation acceptable, aussi ample soit-elle (§. 82).

La décision rendue à propos d’un condamné à une longue peine privative de liberté a été très mal accueillie outre-manche, le Royaume-Uni reprochant à la Cour de substituer sa propre appréciation à celle du législateur dans un domaine des plus sensibles.  Selon le gouvernement britannique, en l’absence de consensus européen sur la question, la Cour ne pouvait s’immiscer dans les choix du législateur interne. Dès lors qu’elle avait reconnu l’existence d’une ample marge nationale d’appréciation, elle aurait du restreindre son contrôle pour ne décrier que les limitations portant atteinte à la substance même du droit de vote et à son effectivité. Or, tel n’est pas le cas d’une privation temporaire (pendant le temps de l’incarcération) du droit de vote d’une personne dont le comportement a été suffisamment grave pour lui valoir une peine d’emprisonnement. Le Gouvernement britannique refusa donc de déférer aux exigences européenne ce qui lui valu une nouvelle condamnation dans l’affaire Greens et M.T. contre Royaume-Uni du 23 novembre 2010. Constatant que la violation de l’article 3 du Protocole n°1 résultait de l’inexécution de l’arrêt Hirst (n°2) et ayant reçu près de 2500 requêtes similaires, la Cour décida alors d’user de la procédure dite de l’arrêt pilote et accorda au Royaume-Uni un délai de six mois à compter du jour où la décision devient définitive (soit jusqu’au 11 octobre 2011) pour introduire des propositions législatives visant à mettre sa législation en conformité avec la Convention.

C’est dans ce contexte particulièrement tendu que, parallèlement au contentieux britannique, la Cour de Strasbourg eut à connaître l’affaire Scoppola contre Italie. Le requérant, Franco Scoppola, avait été condamné à la réclusion criminelle à perpétuité des chefs de meurtre, tentative de meurtre et mauvais traitements commis à l’encontre de membres de sa famille et port d’arme prohibé. En application du code pénal italien, sa condamnation fût assortie d’une peine accessoire d’interdiction définitive d’exercer des fonctions publiques, laquelle interdiction entraînait la déchéance définitive de son droit de vote. Fort de la jurisprudence Hirst contre Royaume-Uni, le requérant allégua qu’une telle privation qui s’applique automatiquement aux personnes condamnées à une peine d’au moins 5 ans d’emprisonnement ou à la réclusion à perpétuité portait atteinte à un droit conventionnellement garanti. Il fût d’ailleurs, dans un premier temps, entendu par les juges strasbourgeois puisque, dans un arrêt du 18 janvier 2011, ceux-ci condamnèrent à l’unanimité l’Italie pour violation de l’article 3 du Protocole n° 1 (CEDH, 18 janv. 2011, Scoppola c/ Italie (n° 3), n° 126/05 : AJDA 2011, 1993, obs. L. Burgorgue-Larsen). Mais, à l’inverse du gouvernement britannique qui n’avait pu obtenir le renvoi de l’affaire Greens devant la Grande Chambre, le gouvernement italien obtint un tel renvoi. Le Royaume-Uni saisit alors l’occasion pour faire entendre sa voix en intervenant au soutien de l’Italie et en obtenant dans le même temps que le délai de mise en conformité fixé dans l’arrêt Greens soit prolongé pour une période expirant six mois après la date du prononcé de l’arrêt de Grande Chambre Scoppola contre Italie (ce qui concrètement reporte la fin du délai au 22 novembre 2012). L’enjeu de l’affaire Scoppola dépassait donc largement le seul cas italien. Pour le gouvernement britannique, il s’agissait d’amener la Cour à revenir sur sa jurisprudence Hirst afin que chaque Etat puisse « adopter le système juridique qui lui est propre selon sa politique sociale et choisir librement le pouvoir – législatif, exécutif ou judiciaire – jugé par lui compétent pour se prononcer sur le droit de vote des détenus » (CEDH, gde ch., 22 mai 2012, Scoppola c/ Italie (n° 3), §. 79).

A cet égard, la réponse de la Cour est très claire : il n’est pas question de céder aux pressions britanniques. Dans le § 97 de sa décision, « la Cour réaffirme » ainsi « les principes dégagés par la Grande Chambre dans l’arrêt Hirst, notamment le fait que ne se concilient pas avec l’article 3 du Protocole n^o 1 des interdictions générales du droit de vote qui touchent automatiquement un groupe indifférencié de personnes, sur la seule base de leur détention et indépendamment de la durée de leur peine, de la nature ou de la gravité de l’infraction commise et de leur situation personnelle ». Le gouvernement britannique ne se voit donc aucunement dispensé d’engager les réformes visant à conformer sa législation aux exigences européennes. Mais si la Cour ne cède pas sur le terrain de l’énoncé des principes, elle semble en revanche plus souple dans leur application pratique.

L’assouplissement du contrôle opéré par la Cour européenne

En ce qui concerne le but légitime que doit poursuivre toute restriction au droit de vote, la Cour européenne a toujours faire preuve de discrétion dans le contrôle opéré. L’article 3 du Protocole n°1 n’énonçant ni ne limitant expressément ces buts, les juges strasbourgeois ne s’autorisent pas réellement à contester les objectifs invoqués par les gouvernements défendeurs. S’agissant de la privation du droit de vote des détenus, ils admettent ainsi que la mesure poursuit « les objectifs légitimes que sont  le renforcement du sens civique et du respect de l’Etat de droit ainsi que le bon fonctionnement et le maintien de la démocratie », alors que l’on pourrait, à l’inverse, considérer que le fait de priver les personnes détenues de leur droit de vote, en ce qu’il empêche toute participation au processus démocratique, contribue à les exclure un peu plus encore de la société.

En revanche, jusqu’à présent, la Cour s’était montrée beaucoup plus exigeante dans l’examen de la proportionnalité de la mesure. Notamment, dans l’affaire Hirst elle avait, plus ou moins explicitement, posé un certain nombre de critères pour qu’une restriction au droit de vote des détenus soit compatible avec la Convention. Pour apprécier la proportionnalité de la restriction, les juges tenaient notamment compte de l’existence ou de l’absence d’un lien entre l’acte commis et le retrait du droit de vote et de l’intervention ou non d’un juge dans le prononcé de la mesure. Or, dans son arrêt Scoppola contre Italie, la Grande Chambre délaisse ces deux critères.

L’exigence d’un lien entre les faits fondant la condamnation et la perte du droit de vote avait été clairement affirmée dans l’arrêt Hirst. Pour la Cour « le principe de proportionnalité exige l’existence d’un lien discernable et suffisant entre la sanction et le comportement de la personne touchée » (§ 71), ce qui serait le cas d’un « individu qui, par exemple a commis de grave abus dans l’exercice des fonctions publiques ou dont le comportement à menacer de saper l’Etat de droit ou les fondements de la démocratie » (§. 71). Ce critère venait donc utilement relayer l’interdiction de principe d’une restriction générale et indifférenciée : non seulement un individu ne saurait être privé de son droit de vote du seul fait de sa détention mais, en outre, seules certaines infractions, de par leur nature et leur gravité, justifieraient une telle restriction au droit de vote. On aurait donc pu légitimement penser que la simple référence à la durée de la peine d’emprisonnement prononcée était insuffisante pour caractériser ce lien. C’est du reste en ce sens que semble s’être prononcée la Chambre dans son arrêt Scoppola contre Italie de 2011. Selon le code pénal italien, l’interdiction du droit de vote s’applique à toute personne condamnée pour des infractions bien déterminées telle la malversation ou la concussion – et ce quelle soit la durée de leur peine – ainsi qu’à toute personne condamnée à une peine privative de liberté supérieure ou égale à trois ans. Or si la première catégorie répond parfaitement à l’exigence d’un lien suffisant et discernable entre la sanction et le comportement du condamné, tel n’est pas le cas de la seconde catégorie qui n’est déterminée que par référence à la durée de la peine privative de liberté prononcée, indépendamment de l’infraction commise et au delà de tout examen du juge du fond portant sur la nature et la gravité de celle-ci. L’opinion n’emporta toutefois pas la conviction de la Grande Chambre. Celle-ci se livre à une lecture beaucoup moins stricte des critères permettant d’apprécier la proportionnalité d’une privation du droit de vote. Passant sous silence l’exigence d’un lien discernable et suffisant entre les faits fondant la condamnation et la privation du droit de vote, la Grande Chambre considère que le législateur italien a eu « soin de moduler l’emploi de cette mesure en fonction des particularités de chaque affaire, compte tenu notamment de la gravité de l’infraction commise et de la conduite du condamné » et souligne qu’il a également modulé « la durée de la mesure d’interdiction en fonction de la peine infligée et donc, indirectement, de la gravité de l’infraction ». En effet, l’interdiction dure cinq ans pour les peines d’une durée comprise entre trois ans et moins de cinq ans et elle est définitive en cas de peine d’une durée égale ou supérieure à cinq ans. Par ailleurs le système italien permet au condamné frappé par une interdiction définitive du droit de vote et ayant fait preuve de bonne conduite d’obtenir, trois ans après avoir entièrement purgé sa peine, sa réhabilitation. Dans ces conditions, la mesure ne saurait être considérée comme générale et d’application indifférenciée.

L’exigence liée à la nécessaire intervention d’un juge était, quant à elle, plus contestée. Il est vrai que, dans son arrêt Hirst contre Royaume-Uni, la Cour ne l’avait pas explicitement formulée. Elle l’avait néanmoins à plusieurs reprises évoquée, notamment en prenant note de la recommandation de la Commission de Venise selon laquelle la suppression des droits politiques doit être prononcée par un tribunal dans une décision spécifique. Elle avait ainsi précisé que « comme dans d’autres contextes, un tribunal indépendant appliquant une procédure contradictoire offre une solide garantie contre l’arbitraire » (§ 71). La première section de la Cour s’était en revanche prononcée plus ouvertement en faveur d’une telle intervention dans son arrêt Frodl contre Autriche du 8 avril 2010. Elle avait ainsi estimé que, pour juger de la proportionnalité et du caractère automatique et général d’une mesure d’interdiction, il était essentiel de rechercher si « la décision portant sur l’interdiction […] [avait été] prise par un juge », précisant en outre qu’une telle décision devait être dûment motivée et devait « expliquer les raisons pour lesquelles, compte tenu des circonstances particulières de chaque affaire, l’interdiction litigieuse se révél[ait] nécessaire » (§§ 34-35). Dans son arrêt du 22 mai 2012, la Grande Chambre s’oppose très clairement à une telle exigence. Tout en reconnaissant qu’il est évident que l’intervention d’un juge est en principe de nature à assurer la proportionnalité d’une restriction au droit de vote d’un détenu, elle estime qu’une telle restriction n’est pas forcement automatique, générale et indifférenciée par cela seul qu’elle n’a pas été ordonnée par un juge. Les Etats contractants peuvent donc aussi bien décider de confier au juge le soin d’apprécier la proportionnalité d’une mesure restrictive du droit de vote des détenus condamnés que choisir d’incorporer dans la loi des dispositions définissant les circonstances dans lesquelles une telle mesure trouve à s’appliquer. Dans cette seconde hypothèse, c’est le législateur lui-même qui met en balance les intérêts concurrents afin d’éviter toute interdiction générale, automatique et d’application indifférenciée.

Si l’on peut comprendre, au regard de l’hétérogénéité des systèmes juridiques nationaux (§§. 46 à 49), la volonté de la Cour de ne pas formellement exiger l’intervention d’un juge, on a néanmoins du mal à expliquer comment une peine qui résulte de plein droit d’une condamnation pénale à une peine privative de liberté dont la durée est supérieure à un seuil fixé par la loi, sans que le juge ne soit tenu d’en faire ne serait-ce que la simple mention dans sa décision de condamnation, ne présente pas un caractère automatique. De ce point de vue, le droit pénal français va bien au-delà des exigences européennes et paraît plus protecteur. En effet, depuis 1994, la privation des droits civiques, civils et de famille visés à l’article 131-26 du Code pénal – dont le droit de vote- ne peut plus résulter de plein droit d’une condamnation pénale (C. pén., art. 132-21, al. 1^er) et ne peut excéder une durée de 10 ans en cas de condamnation pour un crime et 5 ans en cas de délit (C. pén., art. 131-26, al. 2). Le Conseil constitutionnel veille en outre au respect de cette règle en jugeant contraire au principe d’individualisation des peines et, partant à l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 dont ce principe découle, « une peine privative de l’exercice du droit de suffrage attachée de plein droit à diverses condamnations pénales sans que le juge qui décide de ces mesures ait à la prononcer expressément », et ce peu importe qu’il existe une possibilité de relèvement (Cons. const., 11 juin 2010, n° 2010-6/7 QPC).