L’effet direct de la Charte sociale européenne

L’effet direct de la Charte sociale européenne devant les juridictions suprêmes françaises

Par Carole Nivard

Des arrêts récents de la Cour de Cassation et du Conseil d’Etat apportent de nouveaux éléments à la problématique de la reconnaissance de l’effet direct de la Charte sociale européenne. La position de rejet d’une telle reconnaissance, adoptée par les juridictions suprêmes françaises depuis des années, apparaît aujourd’hui quelque peu ébranlée.

La Charte sociale européenne du 18 octobre 1961 a été ratifiée pas la France à la même période que son pendant en matière de droits civils et politiques, la Convention européenne des droits de l’homme (la Charte a en effet été publiée, et donc rendue opposable aux particuliers, par le décret n° 74-840 du 4 octobre 1974). Elle est toutefois loin d’avoir connu la même prospérité que cette dernière. Cette situation a certainement pour origine la distinction qui a été faite entre les mécanismes de contrôle prévus pour ces deux traités, la Convention ayant été dotée d’un juge international quand la Charte n’a été pourvue que d’un comité d’experts indépendants, dénommé Comité européen des droits sociaux. Au début des années 1990, les Etats membre du Conseil de l’Europe ont cherché à relancer le système de la Charte en adoptant une version révisée de la Charte sociale européenne le 3 mai 1996 et en ajoutant une nouvelle procédure de contrôle, le système de réclamations collectives, qui vient s’ajouter à la procédure originelle de remise de rapports par les Etats. La France a ratifié les deux instruments le 7 mai 1999. La procédure de réclamations collectives du fait de son caractère quasi-juridictionnel a véritablement redynamisé la fonction de monitoring du Comité européen des droits sociaux et contribué à mieux faire connaître son travail d’interprétation de la Charte (pour un résumé, voir son digest de jurisprudence). Pour autant, les décisions du Comité n’ont pas de caractère contraignant ce qui amoindrit considérablement l’efficacité de son contrôle.

Le succès très relatif de la Charte sociale européenne trouve encore son explication dans sa faiblesse, voire son manque, d’effectivité au plan interne. En effet, les juges français ont longtemps refusé tout effet direct à la Charte sociale européenne ce qui a empêché son invocabilité par les justiciables. Cette position, qui contraste avec l’admissibilité sans difficulté de l’effet direct de l’ensemble des dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme, est souvent justifiée par l’insuffisante précision des dispositions de la Charte – et des traités de protection des droits sociaux d’une manière générale – qui rend nécessaire l’adoption de mesures internes complémentaires. Ces traités ne répondraient donc pas au critère objectif c’est-à-dire à l’un des critères que doivent remplir les normes internationales pour se voir reconnaître un caractère self-executing. Le second critère, le critère subjectif, suppose quant à lui que les Etats parties doivent avoir eu l’intention d’accorder un tel effet en créant des droits subjectifs à destination des individus et non de simples obligations interétatiques (voir P.-M. Dupuy, Y. Kerbrat, Droit international public, Dalloz, 11^ème éd., 2012, p. 450).

Face à ce déni des juges français, le Comité européen des droits sociaux adopte une attitude pragmatique. Le Comité n’a en effet jamais imposé aux juridictions nationales la reconnaissance de l’applicabilité directe de la Charte, il estime cependant qu’une telle reconnaissance est nécessaire à la réalité des droits qu’elle consacre. Aussi, dans une réclamation collective récente, lorsque le Gouvernement français a pu arguer de la possibilité pour le juge administratif d’assurer le contrôle de conventionnalité de la norme réglementaire contestée par rapport à la Charte, le Comité a rejeté le moyen en se référant à la jurisprudence du Conseil d’Etat rejetant toute invocabilité de ce traité (CEDS, 1er déc. 2010, Conseil européen des Syndicats de Police (CESP) c. France, réclam. 57/2009, § 23).

Le sort de la Charte devant les juges internes n’est cependant pas scellé. Certaines évolutions jurisprudentielles récentes apportent de nouveaux éléments venant nourrir la problématique de la reconnaissance de l’effet direct des juges suprêmes français et laissent entrevoir un changement possible de leurs positions.

Une reconnaissance hésitante par la Chambre sociale de la Cour de cassation   

Le positionnement de la Cour de cassation quant à l’applicabilité directe des traités de protection des droits économiques, sociaux et culturels n’est pas évident à cerner. En effet, divers arrêts de la Chambre criminelle semblent admettre implicitement un tel effet à certaines dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Cass., Crim., 15 octobre 1991, n° 90-86791 ; 17 mai 2000, n° 99-86606 ; 25 septembre 2001, n° 00-82341 ; 30 janvier 2001, n° 00-83775) quand la Chambre commerciale rejette expressément l’effet direct de l’article 11 du Pacte qui garantit le droit à un niveau de vie suffisant (Cass., Com., 25 janvier 2005, n° 03-10068). Pour ce qui concerne la Charte sociale européenne, un arrêt de la Chambre sociale rendu en 1996 (Cass., Soc., 17 décembre 1996, Glaziou, n° 92-44203) peut être interprété comme rejetant en bloc son effet direct. Cette situation peu claire a été encore obscurcie par l’évolution de la jurisprudence du juge judiciaire relative à l’applicabilité directe de la Convention de New York relative aux droits de l’enfant. La Cour de cassation a en effet commencé par dénier toute invocabilité à ce traité (Cass., Civ. 1^ère, 10 mars 1993, n° 91-11310) pour finalement admettre un effet direct à certaines de ses dispositions (Cass., Civ. 1^ère, 18 mai 2005, n° 02-20613 ; Cass., Civ. 1^ère, 14 juin 2005, n° 04-16942). La Charte sociale européenne allait-elle connaître un destin similaire?

Dans ce contexte, il semble que la Chambre sociale ait cherché à donner à sa jurisprudence une orientation nettement favorable à l’admissibilité des normes sociales internationales devant elle. L’arrêt du 1^er juillet 2008 (n° 07-44124), dans lequel elle a constaté l’inconventionnalité du contrat nouvelles embauches par rapport à la Convention OIT n° 158, a certainement été un détonateur. Peu de temps après, un arrêt Eichenlaub (Cass., Soc., 16 décembre 2008, n° 05-40876) a reconnu expressément l’effet direct de l’article 6§1 du Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels, qui consacre le droit au travail et garantit le droit qu’a toute personne d’obtenir la possibilité de gagner sa vie par un travail librement choisi ou accepté. Dans la lignée de cet arrêt, la Chambre sociale est par la suite revenue sur sa jurisprudence relative à la Charte sociale européenne pour admettre l’effet direct de certaines de ses dispositions. Se sont ainsi vu reconnaître un tel effet les articles 5 (Droit syndical) et 6 (Droit à la négociation collective) de la Charte sociale révisée (Cass., Soc., 14 avril 2010, n° 09-60426 et 09-60429 ; 10 novembre 2010, n° 09-72856 ; 1^er décembre 2010, n° 10-60117 ; 16 février 2011, n° 10-60189 et 10-60191 ; 23 mars 2011, n° 10-60185 ; 28 septembre 2011, n° 10-19113). La Chambre sociale a également admis d’appliquer des dispositions générales de la Charte sociale révisée, combinées avec l’article 5, que sont l’article A, qui précise l’étendue des engagements des Etats membres de la Charte, l’article E qui consacre le principe de non-discrimination dans l’exercice des droits de la Charte et l’article G qui définit les restrictions autorisées par la Charte (Cass., Soc., 29 février 2012, n° 11-60203 ; Cass., Soc., 10 mai 2012, n° 11-60235).

L’effet direct de la Charte sociale est donc désormais reconnu par la Chambre sociale de la Cour de cassation. Cette acceptation ne fait a priori plus de doute même si le questionnement demeure de savoir si l’ensemble des dispositions de la Charte bénéficie de cette reconnaissance ou s’il s’agit d’un effet admis que pour certains droits. Les arrêts ne se prononcent que s’agissant des articles invoqués mais l’absence formelle de tout examen des termes de la Charte pourrait tout aussi bien traduire une admission globale de l’applicabilité de la Charte.

Pourtant, la Chambre sociale apparaît encore hésitante dans la mesure où elle a manqué une occasion importante de confirmer sa jurisprudence avec éclat. En effet, le contentieux relatif à la durée du temps de travail des cadres a offert à cette formation l’opportunité de faire application de la Charte et de son interprétation par le Comité européen des droits sociaux. Ce dernier avait en effet constaté à diverses reprises (CEDS, 16 novembre 2001, CFE-CGC c. France, réclam. 9/2000 ; CEDS, 12 octobre 2004, CFE-CGC c. France, réclam. 16/2003 et CEDS, 23 juin 2010, CFE-CGC c. France, réclam. 56/2009) la contrariété avec la Charte du système de forfait-jours tel qu’établi par la loi Aubry II et modifié par la suite par diverses lois (loi Fillon I, loi Fillon II et loi du 20 août 2008). Selon lui, l’encadrement insuffisant des conventions de forfait annuel en jours permet potentiellement à des cadres de travailler 78 heures par semaine ce qui ne peut être considéré comme une durée raisonnable du travail au sens de l’article 2§1 de la Charte. Dans son arrêt très remarqué du 29 juin 2011 (Cass. Soc., 29 juin 2011, n° 09-71107, Cah. Cons. const. 2012, 192, obs. A. Duffy-Meunier ; Dr. ouvrier 2012, 171, note A. Lyon-Caen ; JCP G 2011, 970, note N. Billon et Z. Baki ; JCP S 2011, 1333, étude M. Morand ; Semaine sociale Lamy 2011, n° 1499, 5, note M.-F. Mazars et Ph. Florès ; RDT 2011, 474, controverse B. Van Craeynest et P. Masson, et 481, étude M.-F. Mazars, S. Laulom et C. Dejours), la Cour de cassation a sauvé le forfait-jours tout en renforçant son encadrement au nom de la sécurité et de la santé des travailleurs. Or, pour ce qui nous intéresse ici, la Chambre sociale fonde sa décision sur des dispositions constitutionnelles et de droit de l’Union européenne et non pas sur la Charte sociale européenne elle-même. Plus précisément, elle se réfère indirectement à la Charte par le biais d’une disposition du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, l’article 151, comme si cet intermédiaire était nécessaire à la reconnaissance d’une autorité à la Charte. La Cour de cassation semble donc refuser de fonder sa décision sur la Charte sociale européenne en tant que telle et par là de confirmer clairement la reconnaissance de son effet direct. Ce refus est d’autant plus contestable que les textes dont elle admet à l’inverse l’invocabilité ne sont pas exempts de tout doute quant à leur effectivité. Ainsi, l’effet direct de l’article 151 TFUE peut apparaître douteux cet article ne faisant qu’énoncer des objectifs. En outre, la Cour de cassation vise cet article en tant qu’il se réfère également à la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, texte qui n’est qu’une déclaration, donc sans valeur contraignante. Par ailleurs, la Haute juridiction admet de manière inédite l’invocabilité d’interprétation de l’article 31 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (Conditions de travail justes et équitables) dont les termes sont ouvertement inspirés de ceux de la Charte sociale (voir les explications sous l’article 31) et alors que la Charte de l’Union européenne n’avait pas de valeur contraignante au moment des faits de l’espèce (antérieurs au 1^er décembre 2009). En définitive, la Chambre sociale préfère formuler les contraintes d’encadrement des conventions forfait-jours sur le fondement, d’une part, de l’exigence constitutionnelle d’un droit à la santé et au repos que le Conseil constitutionnel avait déjà tirée de l’alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946 (CC, 29 juillet 2005, décision n° 2005-523 DC) et, d’autre part, d’une obligation de respecter les principes généraux de la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs qu’elle fait découler des termes des directives européennes relatives à l’aménagement du temps de travail.

L’arrêt de la Chambre sociale peut cependant s’expliquer par la volonté de celle-ci de ne pas confronter directement la législation française au texte de la Charte ce qui aurait imposé le constat de son inconventionnalité ou, dans le cas contraire, donné lieu à une opposition frontale aux décisions du Comité européen des droits sociaux. Il aurait fallu un courage certain à la Cour pour non seulement admettre pour la première fois l’effet direct de l’article 2 (Droit à des conditions équitables de travail), de l’article 3 (Droit à la sécurité et à l’hygiène dans le travail) et/ou de l’article 11 CSE (Droit à la santé) mais encore pour remettre en cause le système du forfait en jours. Il n’en demeure pas moins que la jurisprudence de la Chambre sociale prend en compte sur le fond les exigences de la Charte sociale européenne ce qui aurait dû se traduire, sur la forme, par une invocabilité plus nette de ses dispositions. Pour l’heure, la position de la Chambre sociale semble arrêtée dans la mesure où sa solution a été réitérée à plusieurs reprises par la suite et aux mêmes visas (Cass., Soc., 31 janvier 2012, n° 10-19807; 13 juin 2012, n° 11-10854 ; 19 septembre 2012, n° 11-19016 ; 26 septembre 2012, n° 11-14540 ; 31 octobre 2012, n° 11-20986).

Un refus de reconnaissance persistant du Conseil d’Etat

Contrairement à la Cour de cassation, l’attitude du Conseil d’Etat vis-à vis de l’effet direct de la Charte sociale européenne n’a jamais donné lieu à évolution. En effet, il oppose un refus absolu et invariable à toute invocabilité de ce traité depuis sa jurisprudence Melle Valton et Melle Crépeaux (CE, 20 avril 1984, n° 37772 et 37774).

Le Conseil d’Etat avait, dans un rapport de 1985 (Droit international et Droit français, La Documentation française, Notes et études documentaires, n° 4803, 1986, pp. 49-50), explicitement justifié sa position par la formulation des dispositions de la Charte de type « Les Etats s’engagent à… » qui, selon lui, excluait par elle-même le caractère auto-exécutoire d’un traité international. Dans ses conclusions sur l’arrêt GISTI de 1997 (« Conclusions sur CE, 23 avril 1997, GISTI », D, 1998, II, p. 17), le Commissaire du gouvernement Ronny Abraham avait quant a lui estimé que le caractère général des termes de la Charte faisait obstacle à ce qu’elles se suffisent par elles mêmes. L’adoption de mesures nationales étant nécessaire à leur complétude, les dispositions de la Charte ne pouvaient bénéficier directement aux individus. On le voit, ces arguments se concentraient sur les choix rédactionnels opérés au moment de l’adoption de la Charte sociale européenne. Cependant, le Conseil d’Etat tirait de la formulation du traité des conséquences particulièrement amples en en déduisant que la Charte ne s’adressait qu’aux Etats et non pas aux particuliers. Le Commissaire du Gouvernement reliait plus restrictivement les termes de la Charte au défaut du critère objectif de l’effet direct, le critère subjectif lui apparaissant acquis s’agissant d’un traité ayant pour objet la garantie de droits de l’homme. Ces considérations n’en demeuraient pas moins sujettes à discussion dans la mesure où la Haute juridiction n’avait jamais clairement énoncé les critères applicables de son contrôle.

Dans ce contexte, l’arrêt GISTI et FAPIL rendu par l’Assemblée du Conseil d’Etat le 11 avril 2012 pourrait laisser croire à un renouvellement du questionnement. En effet, le juge administratif clarifie explicitement sa jurisprudence en considérant qu’une norme internationale est d’effet direct lorsque, « eu égard à l’intention exprimée des parties et à l’économie générale du traité invoqué, ainsi qu’à son contenu et à ses termes, elle n’a pas pour objet exclusif de régir les relations entre États et ne requiert l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers ». Il ajoute en outre que « l’absence de tels effets ne saurait être déduite de la seule circonstance que la stipulation désigne les États parties comme sujets de l’obligation qu’elle définit ». On retrouve ainsi la formulation des critères subjectif et objectif mais avec une précision d’importance interdisant de fonder un rejet de l’effet direct sur les seules stipulations de type « les Etats s’engagent à… ».

La confrontation de la Charte aux nouveaux critères d’appréciation du Conseil d’Etat autorise un espoir d’évolution de la jurisprudence à l’égard de ce traité. En effet, sa formulation n’apparaît plus comme un obstacle dirimant à toute reconnaissance d’un effet direct. S’agissant du premier critère, il semble bien rempli par la Charte qui, en tant que traité de protection de droits de l’homme, tend nécessairement à bénéficier aux individus. S’agissant du second critère, le caractère vague des dispositions du Traité peut faire douter de leur autosuffisance. Il peut cependant facilement être objecté que de nombreuses dispositions internationales non moins imprécises se sont vues reconnaître un effet direct devant le Conseil d’Etat tels que certains articles de la Convention européenne des droits de l’homme ou de la Convention relative aux droits des enfants par exemple.

Si une évolution de sa jurisprudence aurait pu être attendue, ce n’est clairement pas la voie retenue par le Conseil d’Etat. Ainsi, peu de temps après l’arrêt GISTI et FAPIL, il a réitéré son refus catégorique d’accorder un effet direct à la Charte sociale européenne dans un arrêt du 4 juillet 2012, Confédération française pour la promotion sociale des aveugles et des amblyopes (CFPSAA), n° 341533, puis a récidivé dans un arrêt du 7 novembre 2012, n° 350313. La fermeté de cette position est accrue par la formulation ambigüe du premier arrêt en vertu de laquelle la requérante ne peut se prévaloir des stipulations de la Charte dans la mesure où « ces stipulations, qui requièrent l’intervention d’actes complémentaires pour produire des effets à l’égard des particuliers, ont pour objet exclusif de régir les relations entre Etats ». Si la Haute juridiction reprend bien les termes de sa jurisprudence GISTI et FAPIL, elle semble de manière contestable faire découler logiquement le critère subjectif du critère objectif. Le Rapporteur public avait quant à elle conclu au rejet de l’effet direct du traité qui ne répond pas à la condition objective faute de caractère précis et inconditionnel de ses termes (Claire Landais, « Conclusions sur CE, 4 juillet 2012, CFPSAA », RDSS 2012, p. 928).

La fermeté de la position du juge administratif pose question. Elle interroge notamment quant à la condition subjective car il apparaît très discutable d’affirmer qu’un traité de protection des droits de l’homme ait pour objet exclusif de régir les relations entre Etats. Un élément de réponse peut être trouvé dans les conclusions de Gaëlle Dumortier, Rapporteur public, sur l’arrêt GISTI et FAPIL (RFDA 2012, pp. 527 et sq). Elle évoque en effet la Charte afin d’illustrer un cas de norme internationale dans lequel les rédacteurs ont exprimé par les termes choisis, leur préoccupation de voir dénié tout effet direct à ce traité. Le Rapporteur public justifie cette interprétation par une référence à un article de la revue Droit social, datant de 1979, publié par le Président Laroque, ancien président du Comité européen des droits sociaux (alors « Comité d’experts indépendants ») (P. Laroque, « La Charte sociale européenne », Droit social, mars 1979, pp. 100-119, spéc. p. 108). Dans cet article, le Président Laroque considère que les Parties contractantes ont entendu clairement exclure toute possibilité pour les individus de se prévaloir directement de la Charte en raison, d’une part, de la rédaction des dispositions de la Charte adressées aux Etats et, d’autre part, de l’Annexe à la Charte qui dispose que « la Charte contient des engagements juridiques de caractère international dont l’application est soumise au seul contrôle visé par la Partie IV », c’est-à-dire au seul contrôle du Comité dans le cadre de la procédure sur rapports. Cette formule peut en effet être interprétée comme excluant tout contrôle au niveau interne, c’est-à-dire par des juges nationaux. Cette interprétation de la Charte livrée en 1979 semble bien être à l’origine de la position du Conseil d’Etat. Les termes de la Charte indiqueraient, sans doute possible, l’intention des Etats parties de ne pas lui voir reconnaître un tel effet. La formule du Conseil d’Etat dans son arrêt CFPSAA, qui suggère que tant le critère objectif que le critère subjectif ne sont pas remplis, traduit une inclination envers cet argument.

Pourtant, de nombreux arguments plaident pour une relativisation, voire une remise en cause, de cette appréhension des termes de la Charte. Plutôt que d’invoquer l’article du Président Laroque de 1979, le Rapporteur public Gaëlle Dumortier aurait pu se fonder sur celui de la Présidente Suzanne Grévisse, ancien membre du Comité, paru à la revue Droit social en 2000 et dans lequel, après avoir constaté que l’effet direct de la Charte sociale européenne a été reconnu dans plusieurs pays, estime que rien ne s’oppose à ce que les juges français « se réfèrent à la Charte, à celles du moins des stipulations qui sont suffisamment précises, comme ils le font pour d’autres conventions internationales » (in « Le renouveau de la Charte sociale européenne », Droit social 2000, p. 887). Gaëlle Dumortier aurait encore pu rapporter les écrits du Président Jean-Michel Belorgey, ancien Président et actuel Rapporteur général du Comité européen des droits sociaux, qui explique l’ostracisme du juge administratif envers la Charte sociale par la persistance de « réflexes de souveraineté » et celle d’« une représentation dépassée de la nature des droits sociaux » comme des droits-créances (in « La Charte sociale du Conseil de l’Europe et son organe de régulation : le Comité européen des droits sociaux », RDSS 2007, p. 237). Par ailleurs, force est de constater que l’analyse du Président Laroque apparaît datée dans la mesure où le système de garantie de la Charte sociale européenne a beaucoup évolué depuis lors. Certes, la formulation des obligations de la Charte et de l’Annexe n’a pas été modifiée même dans la Charte sociale révisée de 1996, toutefois les termes de la Charte doivent être interprétés à la lumière de conditions actuelles. Le système de contrôle s’est ainsi enrichi d’un mécanisme de réclamations collectives de nature quasi juridictionnelle et la « jurisprudence » du Comité européen des droits sociaux, telle qu’elle découle de l’ensemble de ses décisions et conclusions, s’est considérablement étoffée et contribue à préciser grandement le contenu des dispositions de la Charte. La Charte sociale et son interprétation ont constitué par ailleurs une source d’inspiration importante pour la rédaction de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui devrait être appliquée de manière effective par le juge administratif très prochainement, ainsi que pour justifier la solution de certains arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme (Voir entre autres exemples, Cour EDH, 30 juin 1993, Sigurdur A. Sigurjónsson c. Islande, A 264 ; Cour EDH, 27 juil. 2004, Sidabras et Džiautas c. Lituanie, Rec. 2004-VIII ; 27 avril 2010, Vörđur Ólafsson c. Islande, Rec. 2010). Cette situation devrait inciter le Conseil d’Etat à admettre l’effet direct de la Charte, tout au moins de certaines de ses dispositions, notamment des dispositions consacrant des droits pour lesquels le Conseil a reconnu un tel effet lorsqu’ils se trouvent consacrés par un autre traité (par exemple, l’interdiction du travail forcé et la liberté syndicale qui sont garantis respectivement par les articles 4 et 11 de la Convention européenne des droits de l’homme et les articles 1§2 et 5 de la Charte sociale européenne).

Enfin, le Conseil d’Etat ne doit pas ignorer l’évolution de la jurisprudence de la Cour de cassation à l’égard de la Charte. Une fois la jurisprudence du juge judiciaire stabilisée, une contradiction entre les deux juges suprêmes serait fâcheuse. Les juges suprêmes français redoutent certainement un effet « boîte de Pandorre » que pourrait entraîner la reconnaissance de l’effet direct de la Charte sociale européenne (J.-F. Akandji-Kombé, « Le forfait en jours n’est pas sorti de la zone de turbulence – À propos de l’arrêt du 29 juin 2011 », JCP S 2011, 1332). Pourtant, aucune remise en cause générale des législations nationales n’est à craindre de la justiciabilité de la Charte sociale européenne. Il ne s’agirait que d’appliquer de manière effective une convention internationale qui engage la France et qui a valeur supralégislative en vertu de l’article 55 de la Constitution.

Pour citer cet article : Carole Nivard, « L’effet direct de la Charte sociale européenne devant les juridictions suprêmes françaises », RDLF 2012, chron. n°28 (www.revuedlf.com)

Crédits photo : Patrick Moore, stock.xchng