La fonction structurante de la Charte – l’exemple de la liberté de circulation et de la citoyenneté

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Chronique classée dans Droit de l'Union Européenne
Appartient au dossier : "L’incidence de la Charte des droits fondamentaux à travers l’étude de la législation et de la jurisprudence de l’Union européenne"
RDLF 2021 chron. n°13

Irina Amaritei est doctorante à l’Université de Montpellier et membre de l’IDEDH

L’entrée en vigueur de la Charte des droits fondamentaux a impliqué son intégration dans un ordre juridique qui appliquait déjà d’autres instruments de protection des droits et libertés fondamentaux. Eu égard à son contenu, aux droits et libertés qu’elle protège, la question d’une nouvelle portée constitutionnelle qui peut entraîner le développement d’une fonction structurante à l’égard de ces droits et libertés s’est posée. L’hypothèse de notre groupe de recherche réside dans le fait que cette influence de la Charte varie en fonction du domaine pris en considération. La protection de la liberté de circulation et de la citoyenneté au sein de l’Union représente un exemple particulier sur le plan de la potentielle fonction structurante de la Charte.

Dans cette optique, le professeur P. ELEFTHERIADIS explique que la structure d’un ordre juridique est donnée par un « texte constitutionnel » qui consacre les règles principales à l’égard de la relation entre l’entité étatique (ou dans le cas de l’Union, l’entité supranationale) et ses citoyens. Puis, il ajoute que cette structure peut être imposée à travers un instrument constitutionnel unique ou par plusieurs instruments ou série de règles 1. Dans le cas des relations entre l’Union européenne et ses citoyens, il est clair que celle-ci dispose de plusieurs instruments qui construisent la structure, notamment les traités et la Charte des droits fondamentaux.

Le cas de la protection de la citoyenneté et de la liberté de circulation est représentatif par rapport à l’existence de ce double fondement, étant donné que les deux sont aujourd’hui protégées à la fois par les traités et par la Charte. L’existence de ce double fondement entraîne la configuration d’un rôle particulier de la Charte. En réalité, la fonction structurante dans le domaine de la citoyenneté et de la liberté de circulation était déjà annoncée et soulignée bien avant l’entrée en vigueur de cet instrument. S’agissant de la citoyenneté, le juge soutient que celle-ci a vocation à devenir le statut fondamental des ressortissants des États membres 2 et s’agissant de la liberté de circulation des personnes, il souligne que cette liberté représente un principe fondamental du droit de l’Union 3. Ainsi, on constate que la structuration de ce domaine a été indépendante par rapport à l’entrée en vigueur de la Charte. Elle était en réalité fondée sur les dispositions des traités et sur le caractère fondamental des notions dans l’ordre juridique de l’Union. Les actes de droit dérivé adoptés afin de garantir et de préciser l’étendue de la citoyenneté et de la liberté de circulation confirment l’indépendance de ce processus de structuration vis-à-vis de la Charte. Pour preuve, la citoyenneté et la liberté de circulation faisaient l’objet des références groupées afin de protéger les droits du citoyen 4 bien avant l’entrée en vigueur de la Charte. Pour donner un seul exemple, la directive 2004/38 souligne la vocation de la citoyenneté de devenir le statut de base des ressortissants des États membres lorsqu’ils exercent leur liberté de circulation en vertu des traités 5.

Les références conjuguées à la citoyenneté et à la liberté de circulation révèlent un autre volet de ce domaine relatif aux droits protégés en vertu de ce statut de citoyen exerçant sa liberté de circulation. En effet, le droit de l’Union garantit une série de droits dérivés, notamment le droit du citoyen à circuler et au séjour et des droits « connexes » à ce droit de circuler et de séjourner. Ce sont des droits et ces principes fondamentaux prévus par la Charte, comme la protection de la vie familiale, la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, la protection des droits sociaux, qui ont vocation à nourrir la protection du citoyen dans l’exercice de sa liberté de circuler. L’antériorité de l’acquis législatif et jurisprudentiel à l’égard de la liberté de circulation et de la citoyenneté explique, d’une part, les rapports établis entre la Charte et les traités 6 et, d’une autre part, l’inexistence d’un rôle autonome de structuration de la Charte dans ce domaine. Cependant, la neutralisation du rôle de structuration est plus étonnante en ce qui concerne les droits fondamentaux étroitement liés à ce domaine, consacrés et protégés par la Charte. Dans ce contexte, nous essaierons de démontrer, dans un premier temps, que ce rôle structurant est limité et, dans un second temps, que ce rôle structurant est, dans certains cas, neutralisé dans l’utilisation de la Charte.

I- Un rôle structurant limité pour les droits fondamentaux connexes à la libre circulation et à la citoyenneté

La Charte des droits fondamentaux représente aujourd’hui un instrument ayant un rôle structurant réduit tant dans l’identification des droits connexes dans le domaine de la citoyenneté et de la liberté de circulation (A) que dans la garantie de ces derniers (B).

A- Une place concurrencée de la Charte dans l’identification des droits connexes garantis

Depuis quelques années, la Charte est de plus en plus présente dans le but d’identification des droits qui sont garantis grâce à leur lien avec la citoyenneté et la liberté de circulation. En effet, son entrée en vigueur a marqué une tendance à remplacer les références aux principes généraux du droit par les références à la Charte 7. Les exemples en ce sens sont multiples : la vie privée et familiale 8 ; l’identité et la protection du nom de la personne 9 ; la protection des données personnelles 10 ; la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant 11 ; l’égalité de traitement 12.

Grâce à cela, la Charte contribue aujourd’hui à l’identification des droits garantis afin d’assurer l’effectivité de la citoyenneté et de la libre circulation. La contribution de la Charte connaît certaines évolutions issues de la promotion faite par la Commission, surtout dans le contexte de l’objectif de protéger la sécurité des citoyens et de leurs familles exerçant la liberté de circulation 13. Cependant, à la mobilisation de la Charte s’ajoute la mobilisation parallèle d’autres conventions de protection des droits de l’homme 14.

Ainsi, dans une analyse globale, son rôle n’est pas déterminant, eu égard au fait que le processus d’identification par la Charte est accompagné des références à une diversité d’instruments internationaux de protection des droits de l’homme. Ces instruments représentent également des sources d’inspiration pour l’identification des droits garantis, la place de la Charte dans l’identification de tels droits protégés par le droit de l’UE étant concurrencée, par exemple, par : la Convention européenne des droits de l’homme 15, la Convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant 16, la Charte sociale européenne 17.

L’analyse des références à la Charte démontre ensuite que son rôle structurant n’est pas seulement limité au niveau de l’identification des droits fondamentaux protégés, mais il est également limité en ce qui concerne la garantie de ces droits.

B- Un rôle restreint de la Charte dans la garantie des droits connexes

L’entrée en vigueur de la Charte n’a pas changé la structure déjà créée par des évolutions jurisprudentielles 18. Elle s’est simplement intégrée dans un processus qui existait déjà, en contribuant à la configuration d’un ensemble des droits protégés en vertu de ce statut fondamental, mais son rôle reste assez faible dans la garantie de ces droits.

Pour illustration, l’entrée en vigueur de la Charte est dépourvue de toute fonction structurante à l’égard du principe de non-discrimination en matière de prestations sociales étant donné que l’interprétation de ce principe se fait sur la base du droit dérivé. Plus précisément, le juge explique dans l’arrêt Alimanovic 19 qu’un citoyen de l’Union ne peut réclamer une égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre d’accueil en matière de prestations d’assistance sociale en vertu de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 que si son séjour sur le territoire de l’État membre d’accueil respecte les conditions de cette directive. Donc, la Charte ne joue, pour l’interprétation du principe de non-discrimination, aucun rôle.

Dans le même sens, la mobilisation de la Charte n’empêche pas un Etat de refuser d’accorder le droit de séjour à un membre de famille qui est ressortissant d’un État tiers pour assurer la protection du droit à la vie privée et familiale 20. La référence à la protection de ce droit fondamental afin de protéger le droit de séjour d’un membre de famille du citoyen n’entraîne pas de changement important : la possible application de l’article 7 de la Charte dépend du champ d’application du droit de l’Union 21 et du lien de la situation des requérants avec le droit de l’Union 22 ; la protection garantie aux citoyens n’ayant pas exercé la liberté de circulation est limitée à l’obligation de ne pas les priver de « la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par le statut de citoyen de l’Union »  23. En effet, si l’entrée en vigueur de la Charte a été assortie d’une obligation imposée aux autorités nationales de prendre en considération, lors du contrôle de proportionnalité, les droits fondamentaux garantis par celle-ci et, en particulier, le droit à une vie privée et familiale et l’intérêt supérieur de l’enfant 24, le standard de protection reste faible.

L’exigence qui doit être respectée par l’État est de ne pas obliger le citoyen de quitter le territoire de l’Union pris dans son ensemble et de le priver de la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par son statut 25. Toutefois, les références à Charte peuvent contribuer à une limitation de la marge d’appréciation des États dans l’analyse de cette exigence. A cet égard, le juge national doit prendre en considération « l’âge [de l’enfant], l’existence d’une vie commune (…), le degré des relations affectives établies (…), le niveau de dépendance de l’enfant à l’égard de ses tuteurs » 26 et doit faire « un examen approfondi de la situation personnelle du demandeur et de motiver tout refus d’entrée ou de séjour » 27. Comme on le voit, le rôle structurant de la Charte est, dès lors, limité en ce qui concerne les droits fondamentaux connectés au statut de citoyen et à sa liberté de circulation. Son rôle est, par ailleurs, en partie neutralisé par les choix faits dans l’usage de cet instrument.

II- Un rôle structurant neutralisé par l’utilisation de la Charte

La neutralisation du rôle structurant de la Charte est, dans certains cas, inhérente à son champ d’application (A) et, dans d’autres cas, conséquence des choix faits par le juge (B).

A- Une neutralisation inhérente au champ d’application de la Charte

Lorsque la Charte est invoquée et sa portée analysée par le juge, son champ d’application peut entraîner des solutions restrictives en ce qui concerne des droits possiblement rattachables à la citoyenneté, à l’instar de la solution d’inexistence d’un droit à certaines prestations en tenant compte du champ d’application de la Charte et du contenu du droit dérivé 28. Dans l’affaire Dano, le juge explique que « l’article 51, paragraphe 1, de la Charte stipule que les dispositions de celle-ci s’adressent aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union » 29. Ensuite, il rappelle que les dispositions de la Charte ne peuvent pas étendre les compétences de l’Union 30. En vertu de l’article 51, paragraphe 2 de la Charte, cette dernière n’étend pas le champ d’application du droit de l’Union au-delà des compétences de l’Union, « ni ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelle (…) et ne modifie pas les compétences et les tâches définies dans les traités » 31.

Par ce raisonnement le juge arrive à neutraliser toute influence potentielle de la Charte, en interprétant son champ d’application de manière à limiter tout rattachement d’une règle nationale au droit de l’Union. Le droit dérivé applicable ne consacre aucun droit aux prestations sociales à caractère non contributif. En effet, l’inexistence de dispositions de droit dérivé à cet égard implique la compétence des États « pour régler les conditions d’octroi de telles prestations » et pour l’étendue de ce type de couverture sociale 32. Cette compétence libère les États qui n’ont pas besoin de prendre en considération aucune obligation issue de la Charte, car ils ne mettent pas en œuvre le droit de l’Union. Un raisonnement similaire est mené à l’égard des articles 7 et 24 de la Charte, elle n’étant pas applicable dans le cas d’un citoyen qui ne remplit pas les conditions requises par la directive 2004/38 pour obtenir un titre de séjour et dont la situation « ne présente aucun lien de rattachement avec le droit de l’Union » 33.

Dans le contexte où le rôle de la Charte est neutralisé par l’interprétation de l’article 51, la protection des droits fondamentaux ne semble plus directement dépendre de celle-ci. Pour illustration, le bénéfice du principe de non-discrimination peut être accordé sur les dispositions de droit dérivé, sans avoir à vérifier le champ d’application de la Charte : l’application à un citoyen d’un État membre d’un règlement relatif aux prestations sociales non contributives entraîne l’application du principe d’égalité 34.

Pour conclure, ce type de raisonnement permet d’envisager des évolutions à l’égard du rôle de la Charte dans ces domaines extérieurs à son champ d’application actuel. En ce sens, l’exercice par l’Union de certaines compétences partagées, l’adoption des actes de droit dérivé dans de nouveaux domaines est susceptible de permettre l’extension du champ d’application de celle-ci et de contribuer au développement de la protection des citoyens exerçant leur liberté de circulation en matière sociale. Si, d’une part, des évolutions sont envisageables afin de réduire cette neutralisation inhérente à la Charte, d’autre part, le juge peut procéder à des choix qui accentuent la neutralisation de cet instrument.

B- Une neutralisation prétorienne de la Charte

Le contenu de la Charte permet son invocabilité afin de garantir certains droits fondamentaux. Toutefois, les institutions n’en font pas toujours l’usage. L’exemple le plus topique à ce sujet est l’usage fait de la Charte dans le raisonnement du juge : le juge neutralise parfois tout effet de la Charte à l’égard des droits fondamentaux par le simple choix de ne pas mobiliser cet instrument. La superposition des dispositions des traités et de la Charte peut entraîner une limitation quant au rôle de cet instrument et, en conséquence, quant à la garantie des droits fondamentaux. Le juge peut ainsi omettre de faire référence à la Charte et utiliser d’autres instruments du droit de l’Union pour assurer la protection d’un droit dans le domaine de la citoyenneté et de la liberté de circulation.

L’application des traités et du droit dérivé sans aucune référence à la Charte neutralise tout mouvement quant à la garantie des droits. En ce sens, le juge fait le choix de procéder à une analyse sur le fondement de l’article 21 du TFUE et de la directive 2004/38 en ce qui concerne le droit de séjour d’un membre de famille, sans aucune référence à l’impact en ce qui concerne la garantie du droit à la vie familiale 35. Dans d’autres cas, l’analyse de la protection de la vie de famille est simplement fondée sur la directive 36. Ce choix est d’autant plus regrettable que des arrêts démontrent que les traités et le droit dérivé peuvent connaître des interprétations plus protectrices en matière des droits fondamentaux, lorsque la Charte est mobilisée. C’est le cas de la reconnaissance d’une relation homosexuelle dans le champ de la vie privée et aussi de la vie familiale, afin de faire respecter le droit de séjour du conjoint d’un citoyen ayant exercé sa liberté de circulation dans un État membre qui ne reconnaît pas le mariage entre les personnes de même sexe 37.

La neutralisation prétorienne de la Charte se manifeste aussi dans le cas des principes fondamentaux. L’application d’un principe fondamental peut évacuer toute référence à la Charte. Le juge peut procéder à une analyse à l’égard de la liberté de circulation de travailleurs et du principe de non-discrimination en tant que principe fondamental dans l’action de l’Union, sans, de nouveau, aucune référence à la Charte 38. De la même manière, des analyses relatives aux prestations sociales sont fondées sur les traités sans aucune mention de la Charte 39 en ce qui concerne la garantie du principe de non-discrimination dans le domaine de l’éducation 40. À partir de ce type de raisonnement, le rejet de la reconnaissance des prestations sociales à caractère non contributif est fait sur le fondement de la directive 2004/38 et du règlement 883/2004 sans prise en considération des principes sociaux consacrés par la Charte 41.

Ces neutralisations par voie prétorienne de la Charte trouvent leur explication dans diverses raisons extérieures à cet instrument : la superposition de ses dispositions avec les dispositions des traités, l’existence d’une jurisprudence déjà établie à l’égard d’un principe général du droit 42, jurisprudence établie en tenant compte de certains domaines sensibles, comme la charge qui peut être imposée à l’État en matière sociale 43.

Pour faire le bilan de la situation actuelle, le domaine de la citoyenneté et de la liberté de circulation est structuré grâce aux traités et au droit dérivé adopté sur ce fondement. L’entrée en vigueur de la Charte n’a pas changé cette réalité, mais elle a renouvelé la question de la protection des droits fondamentaux étroitement liés à la citoyenneté et à la liberté de circulation. Toutefois, à ce jour, son rôle reste réduit dans les aspects qui ont vocation à structurer ce domaine. La structure créée à l’égard de la citoyenneté et de la liberté de circulation semble aujourd’hui suffisante afin de garantir les droits fondamentaux. Ainsi, la Charte est remplacée par les traités, par les principes fondamentaux ou par le droit dérivé pour assurer une protection qui devrait lui être spécifique. Le choix appartient aux institutions et il n’est pas le même : la Commission choisit de promouvoir la Charte, en soutenant son rôle de structuration, alors que la Cour de justice choisit dans beaucoup de situations de ne pas la mobiliser. Quand, dans le domaine de la citoyenneté et de la liberté de circulation, des situations juridiques ne relèvent pas du champ d’application de la Charte, le choix est transformé dans une contrainte de faire recours à d’autres instruments pour protéger un droit du citoyen. Quoi qu’il en soit, le développement d’une fonction structurante de la Charte dans le domaine de la citoyenneté et de la liberté de circulation est, si on regarde les apports ponctuels de la Charte, en cours, et si on perçoit ses absences, en attente.

Notes:

  1. P. ELEFTHERIADIS, « The structure of the European Union Law », The Cambridge yearbook of European legal studies, 2010, vol. 12, p. 122. ↩
  2. CJCE, 20 septembre 2001, Grzelczyk, Aff. C-184/99, point 31. ↩
  3. CJCE, 29 avril 2004, Orfanoupolos, Aff. jtes. C-482/01 et C-493/01, points 96 et 98. ↩
  4. E. PATAUT, « L’invention du citoyen européen », in B. FAUVARQUE-COSSON, E. PATAUT, J. ROCHFELD, La citoyenneté européenne, 2011, Société de Législation comparée, p 27. ↩
  5. Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, Journal officiel, du 30 avril 2004, n° L 158, p. 77, considérant 3. ↩
  6. V., par exemple, T. LOCK, « Article 52 CFR scope and interpretation of rights and principles », in M. KELLERBAUER, M. KLAMERT, J. TOMKIN, Commentary on the EU treaties and the Charter of fundamental rights, Oxford University Press, 2019, p. 2254 : « the Treaty provisions take precedence should there be a discrepancy. This goes both ways: where there is stronger and where there is lesser protection in the Treaties. ». ↩
  7. V. par exemple : CJCE, 29 avril 2004, Orfanopoulos et Oliveri, Aff. C-482/01, points 95 à 98 et CJUE, 2 mai 2018, K., Aff. jtes. C-331/16 et 366/16, points 52, 62 et 63. ↩
  8. CJUE, 2 juin 2014, Bogendorff von Wolffersdorff, Aff. C-438/14. ↩
  9. Règlement (UE) 2019/1157 du Parlement européen et du Conseil, du 20 juin 2019, relatif au renforcement de la sécurité des cartes d’identité des citoyens de l’Union et des documents de séjour délivrés aux citoyens de l’Union et aux membres de leur famille exerçant leur droit à la libre circulation, Journal officiel du 12 juin 2019, n° L 188, p. 67, considérants 26. ↩
  10. Règlement (UE) 2016/1191 du Parlement européen et du Conseil, du 6 juillet 2016, visant à favoriser la libre circulation des citoyens en simplifiant les conditions de présentation de certains documents publics dans l’Union européenne, et modifiant le règlement (UE) n° 1024/201, Journal officiel du 26 juillet 2016, n° L 200, p. 1. ↩
  11. CJUE, 8 mai 2018, K.A. et autres, Aff. C-82/16; CJUE, 10 mai 2017, Chavez-Vilchez, Aff. C-133/15. ↩
  12. CJUE, 22 décembre 2010, Sayn-Wittgenstein, Aff. C-208/09; Stratégie européenne pour l’intégration des Roms Résolution du Parlement européen, du 9 mars 2011, sur la stratégie européenne pour l’intégration des Roms (2010/2276(INI)), Journal officiel du 7 juillet 2012, n° CE 199, p. 112. ↩
  13. Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au renforcement de la sécurité des cartes d’identité des citoyens de l’Union et des titres de séjour délivrés aux citoyens de l’Union et aux membres de leur famille exerçant leur droit à la libre circulation, du 17 avril 2018, COM(2018) 212 final. ↩
  14. V., par exemple, à l’égard de la question de la sécurité des citoyens exerçant la liberté de circulation, les références à la Conv. EDH et à la convention de Budapest sur la cybercriminalité dans la communication de la Commission au PE et au Conseil, Rapport final sur la mise en œuvre de la stratégie de sécurité intérieure de l’UE (2010-2014), du 20 juin 2014, COM/2014/0365 final. ↩
  15. CJUE, 5 mai 2011, McCarthy, Aff. C-434/09; CJUE, 22 décembre 2010, Sayn–Wittgenstein, préc. ↩
  16. CJUE, 22 mai 2012, P.I., Aff. C-348/09. ↩
  17. Stratégie européenne pour l’intégration des Roms Résolution du Parlement européen du 9 mars 2011 sur la stratégie européenne pour l’intégration des Roms (2010/2276(INI)), préc. ↩
  18. V. par exemple, CJCE, 11 juillet 2002, Carpenter, Aff. C-60/00, point 41 ; CJCE, 29 avril 2004, Orfanoupolos et Olivieri, préc., point 98. ↩
  19. CJUE, 15 septembre 2015, Alimanovic, Aff. C-67/14, point 50. ↩
  20. CJUE, 11 novembre 2011, Dereci, Aff. C-256/11, points 68 et 69. ↩
  21. CJUE, 11 novembre 2011, préc., point 71. ↩
  22. CJUE, 11 novembre 2011, Dereci, préc., point 72. ↩
  23. CJUE, 11 novembre 2011, Dereci, préc., point 74. ↩
  24. CJUE, 10 mai 2017, Chavez-Vilchez, Aff. C-133/15, point 71. ↩
  25. CJUE, 27 février 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, Aff. C-836/18, point 39. ↩
  26. CJUE, 26 mars 2019, S.M., Aff. C-129/18, points 68 et 69. ↩
  27. CJUE, 12 juillet 2018, Banger, Aff. C-89/17, points 48 et 51. ↩
  28. CJUE, 11 novembre 2014, Dano, Aff. C-333/13, points 86 et 89. ↩
  29. CJUE, 11 novembre 2014, Dano, Aff. C-333/13, point 87. ↩
  30. Ibid. ↩
  31. Ibid. ↩
  32. CJUE, 11 novembre 2014, Dano, Aff. C-333/13, point 90. ↩
  33. CJUE, 8 novembre 2012, Iida, Aff. C-40/11, points 70 à 80. ↩
  34. CJUE, 6 octobre 2020, Jobcenter Krefeld, Aff. C-181/19, points 83 à 85. ↩
  35. CJUE, 14 novembre 2017, Lounes, Aff. C-165/16, points 61 et 62. ↩
  36. CJUE, 12 mars 2014, O., préc. ↩
  37. CJUE, 5 juin 2018, Coman, Aff. C-673/16, points 47 à 51. ↩
  38. CJUE, 16 mai 2013, Wencel, Aff. C-589/13, points 67 à 69. ↩
  39. CJUE, 18 juillet 2013, Prinz, Aff. jtes. C-523/11 et C-585/11, points 35 et 51. ↩
  40. CJUE, 24 octobre 2013, Meneses, Aff. C-220/12, points 48 à 51. ↩
  41. CJUE, 15 septembre 2015, Alimanovic, préc., point 63. ↩
  42. V., par exemple, l’interprétation du principe de non-discrimination ↩
  43. CJUE, 15 septembre 2015, Alimanovic, Aff. C-67/14, point 50. ↩